Дальнейшее развитие российского инвестиционного законодательства

Эволюция специального инвестиционного законодательства России в связи с его особенностями требует более подробного рассмотрения. Изучение нормативных правовых актов в этой сфере в хронологическом порядке помогает проследить эволюцию перехода к новому типу государственного регулирования инвестиций.

Первый период второго этапа в развитии инвестиционного законодательства отличается тем, что в большинстве своем новые законы, вводя рыночные категории и понятия, не обеспечивали их действие необходимым механизмом регулирования. Кроме того, взаимодействие между различными законами, связанными с осуществлением инвестиций, было пока еще плохо налажено. Практически все эти законы были впоследствии заменены более подробным и приближенным к рыночным отношениям регулированием, в основу которого был положен Гражданский кодекс РФ, первая часть которого вышла в 1995 г.

Развитие российского инвестиционного законодательства в 1991-1995 гг. тесно связано с принятием двух законов в указанной сфере: Закона РСФСР об иностранных инвестициях в РСФСР и Закона РСФСР об инвестиционной деятельности в РСФСР. Помимо указанных Законов были приняты также и другие нормативные акты, касающиеся главным образом иностранных инвестиций.

К их числу относятся акты, внесшие изменения в Закон об иностранных инвестициях, дополнявшие этот Закон акты, содержащие специальное регулирование иностранных инвестиций в специфических областях отношений, а также нормативные акты, направленные на создание механизма регулирования иностранных инвестиций, отсутствующего в Законе об иностранных инвестициях.

К последним относились акты, касающиеся органа, уполномоченного решать вопросы иностранных инвестиций, а также акты, касающиеся сферы применения Закона об иностранных инвестициях. Как и любая отрасль права, частное право опирается на государство и без его поддержки не может функционировать и, в частности, не может обойтись без государственного принуждения. В гражданском праве России немало мер, которые используются в принудительном порядке. К примеру, деятельность арбитражных судов и судов общей юрисдикции по гражданским делам состоит в том, чтобы от имени государства санкционировать использование и применение государственного принуждения, обеспечивающего реализацию гражданско-правовых норм, регулирующих деятельность в сфере экономики.

В качестве материальных стимулов была избрана финансовая поддержка государством таких проектов путем предоставления средств из федерального бюджета. Условием предоставления средств бюджетного финансирования инвесторам, участвующим в проектах, было участие иностранных инвесторов в проекте, проведение конкурса среди проектов на получение государственной поддержки, коммерческая эффективность проектов. Государственная поддержка предоставлялась, если фактическое вложение инвестора составляло не менее 20% средств, необходимых для реализации проекта, а также если срок окупаемости проекта не превышал двухлетний период.

Принятие этого Указа послужило основой для введения в действие нормативных актов, обращенных к отдельным участникам хозяйственной деятельности. Постановление Правительства РФ от 22 марта 1995 г. N 269 “О мерах государственной поддержки нефтяной компании “Лукойл” и его дочерних предприятий” и ряда других подобных нормативных актов обеспечивало предоставление государством субсидий конкретной компании.

Ограниченность регулирования частных инвестиций целями оказания государственной поддержки отдельным участникам рыночных отношений не позволила двигаться последовательно в направлении создания законодательства, которое бы регулировало отношения, связанные с инвестициями, в общем порядке без разграничения их на отечественные и иностранные.

В 1991-1993 гг. развитие законодательства об иностранных инвестициях занимало основную часть инвестиционного законодательства. В развитие положений Закона об иностранных инвестициях были приняты нормативные акты, уточняющие порядок создания предприятий с иностранными инвестициями, предусматривающие создание специальных финансовых институтов, которые бы обеспечивали приток иностранного капитала. К числу первых из таких нормативных актов относится принятое в том же году, что и Закон об иностранных инвестициях, постановление Правительства РСФСР от 28 ноября 1991 г. N 26 “О регистрации предприятий с иностранными инвестициями”. Указанное постановление восполнило пробел, допущенный в Законе о регулировании иностранных инвестиций, в отношении регулирования договоров концессии.

Таким образом, до принятия закона о концессионных договорах иностранным инвесторам предлагалось использовать урегулированную в законодательстве форму совместного предприятия при осуществлении добычи полезных ископаемых. Согласно указанному постановлению регистрация предприятий с иностранными инвестициями (кроме предприятий нефтегазодобывающей, нефтегазоперерабатывающей и угледобывающей отраслей), объем иностранных инвестиций в которые не превышает 100 млн. руб., осуществляется Советами Министров республик в составе Российской Федерации, администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга в порядке, предусмотренном в Законе РСФСР об иностранных инвестициях в РСФСР. Принятием постановления Правительства РФ N 26, как следует из его Положений, была введена двойная регистрация предприятий с иностранными инвестициями: на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.

После принятия в 1995 г. Гражданского кодекса РФ вопросы регистрации юридических лиц, в том числе и с участием иностранного капитала, должны были решаться в общем порядке на основании закона о регистрации юридических лиц, который предстояло разработать в соответствии с положениями Гражданского кодекса РФ.

Введение единого порядка создания юридических лиц предусматривалось ст. 51 п. 1 ГК РФ, согласно которой юридические лица подлежат регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации юридических лиц. Передача функций по регистрации предприятий с иностранными инвестициями органам юстиции в соответствии с положениями ГК РФ была осуществлена на основании постановления Правительства РФ от 5 сентября 1998 г. “О передаче Государственной регистрационной палаты при Министерстве экономики Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации” и Указа Президента РФ от 2 августа 1999 г. “Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации”, утвердившего Положение о Министерстве юстиции РФ. Устав Регистрационной палаты при Министерстве юстиции РФ, утвержденный приказом министра юстиции РФ от 29 декабря 1998 г. N 192, включает в себя соответствующие положения о регистрации предприятий с иностранными инвестициями.

Забегая вперед скажем, что Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ “О регистрации юридических лиц” завершил работу по созданию единого порядка регистрации юридических лиц на территории Российской Федерации. Однако в рамках действующего законодательства о регистрации юридических лиц продолжают действовать особенности для регистрации коммерческих организаций с иностранными инвестициями.

Содействие привлечению иностранных инвестиций оказывали также и создаваемые за рубежом организации, к числу которых относились российские центры науки и культуры. Среди актов, относящихся к определению органа, ответственного за исполнение Закона об иностранных инвестициях, можно назвать два постановления Правительства РФ, которые внесли изменения в постановление Правительства РФ 1994 г. “Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации”.

Большое число организаций, содействующих привлечению иностранных инвестиций с неясным правовым статусом, привело к размыванию функций государства по регулированию инвестиций. Вместо решения вопросов о допуске иностранных инвестиций указанные организации нередко становились сами участниками хозяйственной деятельности, получая при этом финансирование из бюджета.

Так, реорганизация первоначально созданного для регулирования инвестиций государственного органа (Комитета по иностранным инвестициям) в Российское агентство по международному сотрудничеству и развитию (РАМСИР) завершилась распадом последнего на ряд организаций, лишенных полномочий принимать решения в части регулирования иностранных инвестиций, например Бюро по использованию консультационно-технического содействия Европейского союза в рамках Российского агентства международного сотрудничества и развития (РАМСИР).

Для характеристики нового этапа развития законодательства об инвестициях необходимо назвать также нормативные акты, лежащие в основе регулирования рыночной экономики в целом. Эти акты составляли основу так называемого инвестиционного климата в стране. К ним относятся принятые в этот период антимонопольное законодательство, валютное регулирование и законодательство, связанное с проведением приватизации государственной собственности. Все эти законы подготавливали основу для регулирования портфельных инвестиций или инвестиций в ценные бумаги.