Исполнительно-распорядительные полномочия Европейской комиссии

Исполнительно-распорядительные полномочия Комиссии в широком смысле означают полномочия по изданию юридически обязательных актов, обеспечивающих претворение в жизнь учредительных документов, законодательных актов и других источников права ЕС.

Иными словами, исполнительно-распорядительные полномочия Комиссии становятся тем шире, чем более широкий круг общественных отношений регулируется правом ЕС.

В то же время при реализации многих, хотя и не всех, исполнительно-распорядительных полномочий действия Комиссии подвергаются предварительному контролю со стороны законодательных институтов ЕС либо со стороны специальных комитетов, состоящих из представителей компетентных министерств государств-членов.

Таким образом, исполнительные полномочия в строгом смысле слова означают полномочия принимать меры во исполнение юридически обязательных актов ЕС, чаще всего законодательных актов Европейского парламента и Совета. Эти полномочия, по общему правилу, возлагаются на Европейскую комиссию, которая отсюда выступает как главный исполнительный институт ЕС. Наделение этими полномочиями Совета ЕС – исключение.

Исполнительные полномочия осуществляются путем издания исполнительных актов ЕС. Поскольку эти акты, как и другие законодательные и незаконодательные акты ЕС, принимаются в формах регламентов, директив и решений, с целью указания на их исполнительный характер в название включается прилагательное “исполнительный” (Исполнительный регламент Комиссии и т.п.).

Поскольку государства-члены осуществляют контроль за реализацией Комиссией исполнительных полномочий через специальные межправительственные комитеты, указанные правила и принципы в правовой доктрине ЕС обозначают термином комитология (англ. comitology; франц. comitologie).

Контролирующие Комиссию комитеты, как и специальные комитеты при Совете ЕС, формируются из представителей компетентных министерств государств-членов. Они принимают свои решения простым или квалифицированным большинством, которое определяется аналогично простому и квалифицированному большинству в Совете (см. 4.4). Комитеты считаются самостоятельными органами ЕС (всего их более 280). Заседания комитетов собираются по мере необходимости (для обсуждения проекта нового исполнительного акта Комиссии) и проходят под председательством представителя Комиссии; при этом право голоса имеют только представители государств-членов.

В соответствии с Регламентом (ЕС) № 182/2011 контроль за реализацией Комиссией исполнительных полномочий может осуществляться в рамках одной из двух процедур (процедура выбирается при принятии конкретного правового акта, наделяющего Комиссию исполнительными полномочиями).

В рамках обеих процедур Комиссия сначала представляет проект исполнительного акта ответственному комитету, который выносит по нему свое заключение.

Наконец, в случаях, когда Комиссия осуществляет исполнительные полномочия на основании законодательных актов ЕС, принятых посредством обычной законодательной процедуры, любой из законодательных институтов ЕС (Европарламент или Совет) вправе указать Комиссии на то, что “проект исполнительного акта выходит за рамки исполнительных полномочий, предусмотренных в базовом акте”. В этом случае Комиссия обязана провести повторную экспертизу проекта и проинформировать законодательные институты о принятых мерах (ст. 11 Регламента (ЕС) № 182/2011).

Объем полномочий, которые способны делегироваться Комиссии, строго ограничен. Речь может идти только о внесении несущественных поправок. Например, вышеупомянутым Регламентом (ЕС) № 211/2011 Европейского парламента и Совета от 16 февраля 2011 г. о гражданской инициативе (см. выше) Комиссии делегировано право вносить поправки в приложения к этому Регламенту (формуляры документов организаторов сбора подписей, подписных листов и др.).

Сущность, объем, содержание делегированных полномочий Комиссии и порядок контроля за их осуществлением определяются в учредительных документах ЕС следующим образом.

Законодательный акт может делегировать Комиссии полномочие издавать незаконодательные акты общего действия, которые изменяют или дополняют отдельные элементы законодательного акта, не имеющие существенного значения.

Законодательные акты четко определяют цели, содержание, сферу действия и срок делегирования полномочий. Элементы, имеющие существенное значение в любой сфере, зарезервированы для законодательного акта и, поэтому, не могут служить объектом делегирования полномочий.

В целях пунктов “а” и “b” Европейский парламент постановляет большинством членов, входящих в его состав, а Совет постановляет квалифицированным большинством” (§ 1–2 ст. 290 ДФЕС).

Акты, изданные Комиссией на основании делегированных ей полномочий, официально именуются делегированными актами. Согласно § 3 ст. 290 ДФЕС об этом делается специальное упоминание в их названии посредством слова “делегированный” (Делегированный регламент Комиссии и т.д.).

По ряду вопросов общественной жизни, отнесенным к компетенции ЕС, Комиссия обладает распорядительными полномочиями, непосредственно закрепленными в учредительных документах ЕС, а также в Договоре о Евратоме. При реализации этих полномочий она действует полностью самостоятельно, а соответствующие акты Комиссии не зависят от предварительного одобрения Европарламентом, Советом или межправительственными комитетами.

В рамках внутреннего рынка ЕС она может издавать регламенты, определяющие условия, при соблюдении которых работник-мигрант вправе “оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности” (§ 3 ст. 45 ДФЕС). В целях обеспечения соблюдения правил конкуренции на едином внутреннем рынке ЕС Комиссия не только следит за тем, чтобы государства-члены не предоставляли необоснованных преимуществ государственным и иным публичным предприятиям, но и “по мере необходимости, принимает в адрес государств-членов соответствующие директивы или решения” (ст. 106 ДФЕС).

По вопросам, отнесенным к компетенции Евратома, Комиссия может, например, предусматривать изъятия из общих правил снабжения расщепляющимися материалами (ст. 74 Договора о Евратоме) или применять санкции к предприятиям, нарушающим правила безопасности, включая изъятие соответствующих материалов (ст. 83 Договора о Евратоме).

В рамках исполнительно-распорядительных полномочий Комиссия может выносить индивидуальные предписания в адрес государств-членов и частных лиц, в том числе о санкционировании или запрещении определенных действий, например, принимать решения об изъятии с рынка любого продовольственного товара, который представляет серьезный риск здоровью людей, животных и окружающей среде.

В отдельных сферах, главным образом, в сфере контроля за соблюдением правил конкуренции на едином внутреннем рынке ЕС, Комиссии предоставлено право налагать штрафы на предприятия в размере до 10% их годового оборота (предприятиями признаются любые физические и юридические лица, в том числе учрежденные в третьих странах, которые осуществляют хозяйственную деятельность на территории ЕС). В частности, Комиссия налагает штрафы на предприятия в случае, если они занимаются картельной практикой, т.е. заключают соглашения, ограничивающие конкуренцию, или злоупотребляют доминирующим положением на рынке.

Особое место в системе исполнительно-распорядительных полномочий Комиссии занимает исполнение бюджета ЕС. “Комиссия исполняет бюджет в сотрудничестве с государствами-членами, под свою собственную ответственность и в пределах выделенных ассигнований, согласно принципу надлежащего финансового управления” (ст. 317 ДФЕС).

В рамках этих полномочий Комиссия распоряжается средствами, выделенными бюджетной властью ЕС (Европейским парламентом и Советом) для финансирования различных программ (например, программы поддержки научных исследований) или фондов (Европейский социальный фонд, Фонд сплочения, Европейский сельскохозяйственный гарантийный фонд и т.д.).