Профилактика коррупции

Характеристика нормативно-правовых актов, составляющих основу профилактики коррупционной преступности. Общие и специально-криминологические меры борьбы с коррупцией. Антикоррупционный мониторинг. Антикоррупционное воспитание подрастающего поколения как основное средство профилактики коррупции

За четверть века в России был принят внушительный по размерам антикоррупционный пакет нормативных правовых актов, затрагивающих почти все сферы социальной жизни. В частности, было принято свыше 70 федеральных законов и иных нормативных актов, содержащих определение понятий, используемых для целей борьбы с коррупцией. Интересно, что нормативное определение понятия коррупции в России было дано в Законе Республики Башкортостан от 13 октября 1994 г. № ВС-25/36 «О борьбе с коррупцией».

Однако главным недостатком этого закона является отсутствие в нем новых или усовершенствованных норм об уголовной или административной ответственности виновных. Кроме того, в законе не учтены новые формы коррупции, а последняя фактически сводится к взяточничеству и некоторым должностным деяниям, которые всегда были в УК РФ.

По мнению А.И. Долговой, борьба с коррупцией должна отвечать всем требованиям борьбы с преступностью.

При специальном предупреждении коррупции важны:

• установление такого содержания служащим, которое способно обеспечить им и их семьям достойный уровень жизни;
• повышенный контроль за доходами и расходами государственных и других служащих; аспектами поведения, взаимосвязанного с коррупцией (выдача информации, не подлежащей распространению и т. п.), кадровой политикой, использованием в том числе ротации кадров;
• режим обеспечения безопасности лиц, участвующих в борьбе с коррупцией, организованной преступностью, а также членов их семей и других близких людей;
• устранение фактов расхождения закрепленных законом задач, полномочий разных субъектов и правовых средств их обеспечения (например, когда негосударственным службам безопасности государственные правоохранительные органы не обязаны предоставлять необходимую информацию);
• введение режима исключительного служебного использования дорогостоящих государственных квартир, особняков, льгот, предоставляемых в связи с занятием государственной должности, при гарантированности частного жилья на общих, предусмотренных законом условиях;
• производство всех выплат из бюджетной системы Российской Федерации только на основе закона.

К сожалению, в большинстве нормативных актов в качестве самостоятельных мер по борьбе с коррупцией не выделяются антикоррупционное просвещение и воспитание. В частности, в ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» названные выше меры не отнесены к числу основных мер профилактики коррупции. При этом указанный Закон содержит упоминание о необходимости формирования «в обществе нетерпимости к коррупционному поведению».

Сложная духовно-нравственная и правовая природа коррупции, связанная с духовным и нравственным несовершенством человека, нравственным, политическим и правовым несовершенством человека, нравственным, политическим и правовым несовершенством любого государственного устройства предопределяет ее высокую устойчивость к любым мерам воздействия, приспособляемость и воспроизводство в любых, даже неблагоприятных для коррупции условиях транспарентности, в том числе жестокого социального контроля.

Вместе с тем неистребимость коррупции при неизменности человеческой природы, не может служить оправданием коррупции, признанию ее неизбежным злом, с которым бесполезно бороться, а тем более социальнополезным явлением, позволяющим преодолевать недостатки бюрократии.

Высокий уровень терпимости общества к «низовой» коррупции представляет для национальной безопасности большую угрозу, чем высокий уровень нетерпимости к коррупции в верхах (хотя и то, и другое отношение к коррупции служит индикатором опасности нарастающего социального напряжения).

Прежде всего потому, что размывание духовно-нравственных устоев общества, когда каждый его член готов отвергнуть закон ради своей выгоды и есть первичная форма массового экстремизма, т. е. готовности поступиться общими интересами ради своих интересов, интересов близкого человека, семьи, т. е. предвестник всякой революции.

Данному виду экстремизма, как это не парадоксально, сопутствует экстремизм антигосударственный, провоцируемый безнаказанностью коррупционных злоупотреблений высокопоставленных чиновников. При этом осуждающий коррумпированную власть гражданин обычно исходит из того, что он, оказавшись на месте такого чиновника, ничего подобного себе никогда бы не позволил. История и современная практика, говорят об обратном.

Одним из основных выводов экспертного антикоррупционного мониторинга является вывод об исчерпаемости правовых, в том числе уголовноправовых средств борьбы с коррупцией. Несмотря на масштабное внедрение антикоррупционного регулирования в правовую систему в целом (на сегодня трудно найти отрасль законодательства, в которой не было бы антикоррупционных институтов) его эффективность достигла предела, после которого любые новые правовые решения, направленные на борьбу с коррупцией, не будут приносить ожидаемых результатов.

На это, в частности, указывает опыт зарубежных стран, в которых длительное время существует развитое антикоррупционное регулирование как в государственном, так и в негосударственном секторах, к которому коррупция приспособилась, приобретя внешне «благородные» формы: гольф-клубы, благотворительные фонды, наблюдательные и попечительские советы, платные конференции, с участием высокопоставленных чиновников, объединения лоббистов в форме ассоциаций юристов, врачей, экспертов и т. п. к сожалению, Россия сегодня в той или иной степени восприняла эту форму «борьбы» с коррупцией, предполагающую замену примитивных, явно противоправных форм коррупционного поведения, внешне правомерными, допустимыми, «благопристойными».

Однако львиная доля денег, которые крутятся в сфере благотворительности, проходят через различные фонды, в которых далеко не всегда сидят честные люди. Это приводит к тому, что начинается настоящий лохотрон. На Западе тратить деньги на благотворительность считается нормой для каждого состоятельного человека. А так как состоятельных людей в стране в странах «золотого миллиарда» десятки миллионов, сложилась огромная индустрия с ежегодным бюджетом более 500 млрд долларов, из которых 350 млрд дают граждане США. По подсчетам А.Е. Лебедева 50% от этих средств либо разворовываются, либо тратятся впустую и не доходят до тех, кому они предназначены.

Даже к такой иконе благотворительности, как Билл Гейтс, который с женой Мелиндой через свой фонд вкладывает большие средства в программы по развитию здравоохранения в Африке и в Индии, периодически возникают претензии. Так, в 2009 г. авторитетный медицинский журнал The Lancet выступил с критикой фонда, упрекая его в отсутствии достаточного внимания к реальным нуждам медицины, а также непрозрачности ассигнований. Конечно, это не значит, что Билл кладет деньги в карман — в конце концов из его же собственного кармана они и появляются. Вокруг всякого благого дела каждый раз возникает рой многочисленных «менеджеров», которые занимаются банальным «распилом».

Крупнейшим благотворительным фондом по изучению и борьбе со СПИДом является American Foundation for Aids Research, основанный в 1985 г. Элизабет Тэйлор и ведущими медиками. Одно из главных мероприятий этого фонда – гала-вечер «Кино против СПИДа» (Cinema Against AIDS). Он ежегодно проводится на Лазурном берегу Франции в дни Каннского Международного кинофестиваля и собирает сливки шоу-бизнеса.

«Гвоздем» вечера являются благотворительные аукционы, на которых выставляются оригинальные лоты вроде свидания с Леонардо Ди Каприо, поцелуя от Джорджа Клуни, уникальных ювелирных изделий, произведений искусств, возможности сняться в голливудском фильме или приглашения на светские рауты. Благодаря этим аукционам, которые проводятся с 1993 г., фонд собрал свыше 200 млн долларов.

Рекордной стала вечеринка в 2015 г., когда 30 млн долларов было собрано за 3 часа. Аукцион открыл своим тостом в то время всемогущий продюсер Харви Вайнштейн, который был одним из главных партнеров фонда в проведении этих мероприятий. Намекая на произошедший незадолго до этого теракт в сатирическом журнале Charlie Hebdo, Вайнштейн с пафосом воскликнул: «Франция пережила очень непростые времена. Je suis Charlie! Да здравствует Франция!».

А 2 ноября 2017 г. The New York Times опубликовала материал, в котором раскрыла схему, с помощью которой Харви и президент фонда Кеннет Коул отмыли несколько млн долларов, полученных на этом аукционе, через финансирование постановки на Бродвее «Волшебная страна». Именно эта афера стала роковой в судьбе Вайнштейна – в ходе ее расследования начали всплывать факты его сексуальных домогательств к актрисам.

В 2010 г. разразился скандал вокруг благотворительного фонда ONE, учрежденного известным рок-музыкантом, фронтменом группы U 2 Боно. Всплыла информация, что непосредственно нуждающимся отправляются крохи из тех денег, которые фонд получает от доноров – в частности, от того же Билла Гейтса. Так, в 2008 г. фондом было получено более 15 млн долларов. Из них всего 184 тыс. 732 доллара, т. е. 1,2% получили те, кому это было действительно необходимо. По данным газеты The New Work Post, почти восемь миллионов пошло на оплату оравы сотрудников фонда, которых насчитывалось более 120 человек.

Пытаясь оправдаться, представитель фонда Оливер Бастон отметил, что главная задача ONE – привлечь внимание к благотворительной деятельности. То есть, в переводе на общедоступный язык, не накормить нуждающихся, а попиариться на их проблемах. Бастон так откровенно и заявил: «Мы – пропагандистская организация, которая устраивает кампании в поддержку своих идей!» Такая позиция вызвала возмущение в прессе. Масла в огонь добавило и то, что примерно в это же время производство модного бренда одежды Edun, также принадлежащего Боно, было перенесено из Африки в Китай. Хотя изначально все затевалось под лозунгом «создания дополнительных рабочих мест в одном их беднейших регионов мира».

«Полагаю, что общественность могла бы заглянуть в те черные дыры, в которых пропадают сотни млрд долларов, которые сердобольные люди жертвуют благотворительным фондам. В этой сфере необходимо вводить регулирование, причем желательно на международном уровне. Необходимо заставить эти организации в режиме онлайн показывать движение средств, и создать информационный ресурс, который стал бы агрегатором этих данных. В идеале каждый донор должен иметь возможность в любой момент увидеть, как потрачены его деньги. До цента, до копейки. Увы, у мировых СМИ нет ни сил, ни времени на анализ этого важнейшего вопроса».

Несмотря на то, что законодательство России на сегодня включает значительный по объему блок нормативных правовых актов, направленных на решение задач правового просвещения и правового воспитания, уровень правовой регламентации антикоррупционного информирования, просвещения, пропаганды и воспитания нельзя назвать высоким.  В большей степени речь идет об общих положениях или отдельных мероприятиях, не образующих общенациональную антикоррупционную технологию.

Хотя Модельный кодекс СНГ о воспитании детей и молодежи был разработан и принят более десяти лет назад при активном участии Российской Федерации 126, в России до настоящего времени не принят отдельный закон о воспитании. Для решения задач антикоррупционного воспитания, обеспечения действенной профилактики коррупции недостаточно иметь лишь законодательные дефиниции понятий «воспитание» (ст. 2 Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», хотя в ней образование определяется как «единый целенаправленный процесс воспитания и обучения», в котором воспитанию отдан приоритет, более того, наряду с совокупностью знаний, умений, навыков, обучающихся должны приобретаться «ценностные установки в целях духовно-нравственного развития») и «правовое просвещение», «правовое информирование» (ст. 18 Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»). Обязательной предпосылкой создания системы антикоррупционного воспитания должно стать определение данного понятия в ФЗ «О противодействии коррупции» и включение антикоррупционного воспитания в число основных мер профилактики коррупции (ст. 6 ФЗ «О противодействии коррупции).

Действующие законодательные документы, связанные с развитием воспитания детей и молодежи, правовой грамотности и правосознания подрастающего поколения (например, Основы государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 г., Стратегия развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 г.), пристальное внимание уделяют профилактике экстремизма, но упускают при этом необходимость раннего предупреждения коррупции, привития антикоррупционного иммунитета.

Считаем, необходимым не только полноценный мониторинг представленного антикоррупционного и обеспечивающего антикоррупционное просвещение и воспитание законодательства с целью анализа реализации его положений, выявления недостатков и внесения предложений о необходимых изменениях и дополнениях, но и последующий мониторинг правоприменения, внесенных нормативных изменений (в том числе с позиций их восприятия и реализации в регионах) для становления общественно-государственной системы антикоррупционного просвещения и воспитания молодежи.

Как верно отметил К.Д. Ушинский: «Самый существенный недостаток в деле … народного просвещения есть недостаток хороших наставников». Для качественного антикоррупционного обучения, воспитания, необходимы не только специалисты — юристы, обладающие правовыми знаниями (конституционного, уголовного, административно, гражданского, трудового права, криминологии и др.), но и квалифицированные педагоги, психологи, социологи. Остановимся и на вопросе идеологического обеспечения антикоррупционной деятельности и борьбы с преступностью.

Из положений ч. 1 и 2 ст. 13 Конституции РФ вытекает запрет на государственную идеологию. В то же время гражданское общество, стражи правопорядка без общенациональных мировоззренческих установок, без государственной идеологии – что тело без души. В зарубежных странах существует писаная и неписаная государственная идеология. В Германии, например, «закон есть закон». Китай к 2050 г. намерен превратиться в свободное от экологических проблем и коррупции правовое общество . В России лишь в перспективе заявляли о необходимости построения правового государства.

Поэтому важно не только найти общенациональную идеологию, но и закрепить утверждение государственности, особенно на службе в системе правоохранительных органов и прокуратуре. Рассчитывать на то, что мы сумеем быстро восстановить систему патриотического воспитания, оснований также нет: выросло поколение, чье сознание целиком формировалось под воздействием западной культуры, не имеющей ничего общего с отечественным менталитетом, культурой, нравственностью.

Отсутствие надлежащего идеологического обеспечения антикоррупционной деятельности, устойчивых морально-нравственных ориентиров, отступление от правовых принципов приводит к примерам, не заслуживающим поддержки. Так, сотрудники Московского городского университета управления правительства Москвы разработали программу «Противодействие коррупции» с цветными иллюстрациями. Данный курс в начале 2015 г. прошли свыше 30 тыс. человек, включая начальников отделов и управлений, префектов и управ. Уроки по противодействию коррупции можно было пройти на дистанционном портале МГУУ правительства Москвы. Пособие рекомендовалось столичным руководством в качестве электронного справочника.

В интерактивной части предлагалось разобраться в ситуациях, в которых описаны примеры коррупционного поведения и приведены возможные последствия таких поступков. Разработчики предлагали не только, например, задуматься над тем, что делать госслужащему, если его провоцируют на взятку. Обучающая система разъясняла, как лучше, выгоднее поступить в такой ситуации.

Вот почему некоторые разделы и положения антикоррупционного мировоззрения у школьников и студентов требуют критического переосмысления. Корректировке подлежит система требований к образовательной программе начального общего образования, которая, скорее всего, рано ставит вопрос о воспитании и развитии качеств личности, отвечающих требованиям информационного общества, инновационной экономики, задачам построения гражданского демократического общества.

Образовательная программа высшего образования включает формирование способности использовать основы философских знаний для формирования мировоззренческой позиции. Согласиться, что основы философии могут быть использованы, но без идеологических установок – гражданственности, патриотизма – формировать антикоррупционное мировоззрение студентов проблематично.

Однако в советское время была единая система воспитания, образования и пропаганды. С раннего детства людям прививалась идея социальной справедливости, патриотизма. Культивировались ценности морального кодекса строителя коммунизма, такие, как например, добросовестный труд на благо общества, нетерпимость к нарушителям общественных интересов, непримиримость к нечестности, стяжательству.

Общественные и государственные институты активно участвовали в деле воспитания молодого поколения. С разрушением СССР детские и молодежные организации во многом растеряли накопленные десятилетиями ценности, пустили все на самотек. До последнего времени в рамках сложившейся системы воспитательной работы в образовательных учреждениях России задача антикоррупционного воспитания не стояла. Не случайно решение возникших серьезных проблем, связанных с воспитанием людей, особенно молодежи, требует мобилизации всего государственного аппарата, системы школьного и высшего образования, институтов гражданского общества.

За дорогого благодетеля Федора. Рисунок против коррупции // Москва вечерняя. 2015. 18 февраля. Как ни велико влияние социальной среды на личность, как ни велик соблазн за складывающимися не идеальными российскими социальными реалиями увидеть менее порицаемого и порочного коррупционера и небезосновательно заметить, что все более стирается грань между ним и правопослушным гражданином, российское общество не должно полагаться на стихийное течение процесса становления и развития личности, особенно молодежи, оно обязано руководить процессом её воспитания в соответствии со своими задачами.

Нельзя умалять значение и роль личности субъекта воспитательной, просветительской деятельности: педагога, учителя, правоохранителя, ветерана – она ключевая. Им следует осуществлять антикоррупционное воспитание с государственных позиций, оно должно быть проникнуто духом оптимизма и ответственности за судьбы страны, оно должно заставлять размышлять о причинах проявлений коррупции в современной России, её последствиях, о путях преодоления этих проблем и что особенно важно и значимо, именно со школьного возраста.

Одно их решающих условий эффективности правового, в т.ч антикоррупционного воспитания, это обеспечение единства усвоения прав и обязанностей молодых членов общества и тем самым противодействие проявлениям «потребительской психологии», которая в настоящее время приобрела массовый характер. Общий вывод сводится к тому, что в России сделаны важные шаги в борьбе с коррупцией в соответствии с международно-правовыми документами.

Важно продолжить формирование современной антикоррупционной правовой базы, для чего необходимо:

• ратифицировать Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, Конвенцию по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций;
• совершенствовать и систематизировать антикоррупционное законодательство. Систематизация и кодификация антикоррупционных правовых норм – важное условие обеспечения их непротиворечивости;
• различать меры реагирования на саму коррупцию и меры воздействия на систему преступлений, связанных с коррупцией;
• антикоррупционные меры сделать неотъемлемой частью проектов предлагаемых реформ, законопроектов и т. д. В связи с этим актуальны организация и проведение криминологической антикоррупционной экспертизы проектов крупных социально-экономических и иных преобразований, а также законопроектов. Именно при проведении криминологической экспертизы специалистами, осведомленными о механизмах, способах совершения коррупционных преступлений, организованной преступной деятельности, наиболее эффективно выявляется коррупциогенность соответствующих документов;
• перенести акцент на раннее предупреждение коррупциогенности нормативных правовых актов, проектов, концепций, доктрин социально-экономических и политических преобразований еще на стадии определения круга разработчиков и экспертов. Поскольку коррупционная преступность в значительной её части имеет организованный характер, она способна к самодетерминации с использованием в том числе использования механизмов лоббирования криминального интереса на разных уровнях. Отсюда необходимость повышения внимания к субъектам разработки и принятия системы антикоррупционных мер;
• обеспечить квалифицированное научное сопровождение деятельности по борьбе с коррупционной преступностью и другими правонарушениями.